Oleh: Kang Dzikri Nur/Pengamat Sosial Keagamaan
Wartain.com – Ada persoalan yang lebih mendasar daripada sekadar pergantian presiden, pergantian kabinet, atau pergantian partai yang berkuasa: siapa sebenarnya yang mengendalikan arah negara?
Pertanyaan ini penting karena dalam negara demokrasi, pemerintah pada hakikatnya bukan pemilik negara. Pemerintah hanyalah penyelenggara kekuasaan yang memperoleh mandat konstitusional untuk menjalankan fungsi negara. UUD 1945 secara tegas menyatakan bahwa kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar, sementara Indonesia ditegaskan sebagai negara hukum.
Namun, dalam perjalanan politik modern, kekuasaan dapat mengalami perubahan karakter. Mereka yang berada cukup lama di dalam lingkaran pemerintahan memiliki kesempatan menguasai bukan hanya jabatan, tetapi juga pengetahuan mengenai mekanisme negara: bagaimana birokrasi bekerja, bagaimana regulasi dibuat, bagaimana anggaran diarahkan, bagaimana partai bernegosiasi, bagaimana institusi politik berhubungan, dan bagaimana keputusan strategis dibentuk.
Di sinilah persoalan elite capture menjadi relevan untuk dibicarakan.
Bukan berarti setiap pejabat yang lama berada dalam pemerintahan otomatis menjadi bagian dari kelompok pengendali. Akan tetapi, secara kelembagaan terdapat risiko ketika kekuasaan yang seharusnya bersifat sementara berubah menjadi jaringan kepentingan yang mampu mempertahankan pengaruh melampaui pergantian orang dan pemerintahan.
Konstitusi justru dibangun untuk mencegah keadaan tersebut.
Pasca-amandemen UUD 1945, struktur ketatanegaraan Indonesia tidak lagi menempatkan satu lembaga sebagai lembaga tertinggi negara. Kedudukan lembaga negara ditentukan berdasarkan fungsi dan kewenangan konstitusionalnya masing-masing, dengan prinsip checks and balances agar tidak terjadi penumpukan kekuasaan.
Dengan demikian, Presiden bukan negara. DPR bukan negara. MPR bukan negara. TNI bukan negara. Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi pun bukan negara dalam pengertian sebagai pemilik kedaulatan.
Negara berada di atas seluruh penyelenggara kekuasaan, sedangkan konstitusi menjadi hukum dasar yang mengikat mereka.
Karena itu, ketika fungsi sebuah lembaga mulai bergerak melampaui batas kewenangannya, persoalannya bukan lagi sekadar konflik politik. Ia menjadi persoalan ketatanegaraan.
Lebih berbahaya lagi apabila berbagai institusi yang seharusnya saling mengawasi justru membentuk hubungan kepentingan yang membuat fungsi pengawasan melemah. Dalam keadaan seperti itu, demokrasi tetap dapat memiliki pemilu, parlemen, partai politik, birokrasi dan berbagai institusi negara, tetapi substansi checks and balances dapat kehilangan daya pengimbangnya.
Mahkamah Konstitusi sendiri menjelaskan bahwa mekanisme checks and balances dimaksudkan agar kekuasaan antarlembaga saling mengawasi dan mengimbangi sehingga penyalahgunaan kekuasaan dapat dicegah.
Maka persoalan sesungguhnya bukan sekadar siapa yang sedang berkuasa, melainkan apakah kekuasaan tersebut masih berjalan dalam koridor fungsi yang diberikan konstitusi.
Presiden memiliki masa jabatan yang dibatasi. UUD 1945 menetapkan masa jabatan Presiden dan Wakil Presiden selama lima tahun dan dapat dipilih kembali hanya untuk satu kali masa jabatan.
Tetapi jaringan kekuasaan tidak selalu berakhir ketika masa jabatan seseorang berakhir.
Di sinilah masyarakat perlu membedakan jabatan dengan kekuasaan.
Jabatan memiliki batas hukum. Kekuasaan dapat membentuk jaringan sosial, ekonomi, birokrasi dan politik yang bertahan lebih lama. Apabila jaringan tersebut kemudian mampu menentukan siapa yang mendapatkan akses, siapa yang memiliki pengaruh, bagaimana kebijakan dirumuskan, atau bagaimana sumber daya negara diarahkan, maka demokrasi menghadapi persoalan yang jauh lebih dalam daripada sekadar pergantian pemerintahan.
Negara dapat terlihat berjalan normal, sementara pusat-pusat pengaruh justru bekerja di balik institusi formal.
Karena itu, kritik terhadap kekuasaan harus diarahkan bukan kepada kebencian terhadap individu, melainkan kepada mekanisme yang memungkinkan kekuasaan terkonsentrasi.
Pertanyaan publik seharusnya sederhana tetapi mendasar:
Apakah kebijakan dibuat untuk memenuhi mandat konstitusi dan kepentingan rakyat, atau justru negara perlahan menyesuaikan diri dengan kepentingan kelompok yang mampu mengendalikan proses pengambilan keputusan?
Pembukaan UUD 1945 memberikan arah yang sangat jelas: pemerintah negara dibentuk untuk melindungi segenap bangsa dan seluruh tumpah darah Indonesia, memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, serta mewujudkan keadilan sosial.
Karena itu, ukuran kesehatan negara bukan seberapa kuat elite mempertahankan kekuasaannya, melainkan seberapa kuat konstitusi membatasi kekuasaan dan seberapa nyata negara bekerja untuk rakyat.
Demokrasi akhirnya bukan sekadar rakyat memilih penguasa setiap lima tahun.
Demokrasi adalah keadaan ketika penguasa tetap menjadi pelayan konstitusi, lembaga negara tetap berada dalam batas kewenangannya, dan rakyat tetap menjadi sumber kedaulatan.
Jika fungsi negara perlahan berubah menjadi instrumen mempertahankan kekuasaan, maka yang perlu dikoreksi bukan hanya orangnya.
Yang harus diperiksa adalah sistemnya: siapa mengendalikan siapa, siapa mengawasi siapa, kepada siapa kekuasaan bertanggung jawab, dan apakah seluruhnya masih tunduk kepada konstitusi.
Sebab dalam negara hukum, tidak boleh ada elite yang berada di atas negara, dan tidak boleh ada kekuasaan yang berada di atas konstitusi.***
Editor: Aab Abdul Malik
(Dul)
